納稅信用修復(fù)的制度邏輯：一個(gè)懲前毖后的法理視角

2019年7月9日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕35號(hào)），就深入推進(jìn)“放管服”改革，進(jìn)一步發(fā)揮信用在創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制、提高監(jiān)管能力和水平方面的基礎(chǔ)性作用，加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)提出了相關(guān)意見(jiàn)。2019年11月7日，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于納稅信用修復(fù)有關(guān)事項(xiàng)的公告》（國(guó)家稅務(wù)總局公告2019年第37號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《公告》），明確自明年1月1日起，對(duì)納入納稅信用管理的企業(yè)納稅人，通過(guò)作出信用承諾、糾正失信行為等方式開(kāi)展納稅信用修復(fù)，進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)納稅人增強(qiáng)依法誠(chéng)信納稅意識(shí)，積極構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型稅收監(jiān)管機(jī)制。從某種意義上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是法治經(jīng)濟(jì)，法治是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本規(guī)則；法治經(jīng)濟(jì)同樣也是信用經(jīng)濟(jì)，信用是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道德基石。在加快建設(shè)現(xiàn)代稅收制度和推動(dòng)稅收法治進(jìn)程的當(dāng)下，出臺(tái)納稅信用修復(fù)制度一方面有利于更為全面地發(fā)揮懲戒機(jī)制的社會(huì)效果，對(duì)主動(dòng)消除違法行為的納稅人進(jìn)行信用重塑，推動(dòng)納稅人更好地形成稅收遵從意識(shí)；另一方面，納稅信用修復(fù)制度也使得稅法規(guī)則更加符合比例規(guī)則并體現(xiàn)人性化理念，通過(guò)信用調(diào)整的方式對(duì)納稅人糾正自身不誠(chéng)信或違法行為進(jìn)行引導(dǎo)，達(dá)到懲前毖后的綜合效果。一，從靜態(tài)鎖定到動(dòng)態(tài)調(diào)整：納稅信用制度的實(shí)踐變遷2003年，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《納稅信用等級(jí)評(píng)定管理試行辦法》（國(guó)稅發(fā)〔2003〕92號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》），按照稅務(wù)登記情況、納稅申報(bào)情況、賬簿憑證管理情況、稅款繳納情況、違反稅收法律、行政法規(guī)行為處理情況等具體指標(biāo)進(jìn)行指標(biāo)計(jì)分，并設(shè)置A、B、C、D四級(jí)的納稅信用等級(jí)進(jìn)行分類指導(dǎo)和管理。按照該《辦法》的規(guī)定，信用等級(jí)高的納稅人可以享受更為便捷的稅收征管服務(wù)，信用等級(jí)低的則要經(jīng)受更高頻次的稅務(wù)檢查和資格限制。2014年，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布更新版本的辦法《納稅信用管理辦法（試行）》（國(guó)家稅務(wù)總局公告2014年第40號(hào)），并出臺(tái)《納稅信用評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方式（試行）》（國(guó)家稅務(wù)總局公告2014年第48號(hào)），細(xì)化管理辦法，使之更有操作性。2016年，國(guó)家稅務(wù)總局修訂《重大稅收違法案件信息公布辦法》（國(guó)家稅務(wù)總局公告2016年第9號(hào)），新增一項(xiàng)納稅信用修復(fù)制度。如果重大稅收違法案件的部分當(dāng)事人繳清稅款、滯納金及罰款，經(jīng)實(shí)施檢查的稅務(wù)機(jī)關(guān)決定，可以不再向社會(huì)公布或撤回該案件信息，即失信納稅人恢復(fù)正常信用狀態(tài)。2018年，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于納稅信用評(píng)價(jià)有關(guān)事項(xiàng)的公告》（國(guó)家稅務(wù)總局公告2018年第8號(hào)）和《重大稅收違法失信案件信息公布辦法》（國(guó)家稅務(wù)總局公告2018年第54號(hào)），對(duì)納稅信用評(píng)價(jià)和管理作出更為全面和細(xì)致的規(guī)定。前述規(guī)范性文件實(shí)施以來(lái)，守信激勵(lì)、失信懲戒的納稅信用管理體系得以初步構(gòu)建，納稅信用應(yīng)用場(chǎng)景和適用范圍不斷拓展，良好的納稅信用狀況可以為納稅人帶來(lái)許多實(shí)惠，反之則會(huì)受到多種限制。但與此同時(shí)，越來(lái)越多的納稅人希望能夠通過(guò)主動(dòng)糾錯(cuò)的方式盡快修復(fù)自身信用，減少信用損失。2019年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕35號(hào)），提出要探索建立信用修復(fù)機(jī)制，失信市場(chǎng)主體在規(guī)定期限內(nèi)糾正失信行為、消除不良影響的，可通過(guò)作出信用承諾、完成信用整改等方式開(kāi)展信用修復(fù)。為此，國(guó)家稅務(wù)總局結(jié)合往年納稅信用評(píng)價(jià)情況，在2019年11月制定出臺(tái)了《公告》，對(duì)納入納稅信用管理的企業(yè)納稅人實(shí)施納稅信用修復(fù)。這次新的《公告》具有兩個(gè)明顯的特點(diǎn)：一是規(guī)則補(bǔ)充，對(duì)此前的一系列管理辦法進(jìn)行全面技術(shù)修訂，二是模式調(diào)整，開(kāi)啟了納稅人信用修復(fù)的全新管理模式。在此前的信用管理模式中，信用是依據(jù)過(guò)往納稅行為記錄評(píng)定的，這意味著納稅人做出不當(dāng)行為影響其信用等級(jí)之后，在未來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)，只能承受低信用等級(jí)的限制?！豆妗穼⒋饲耙?guī)則中“靜態(tài)鎖定”或“就低判斷”原則進(jìn)行了合理性調(diào)整，通過(guò)信用修復(fù)方式讓信用管理制度更具有彈性和適應(yīng)性。二，從以儆效尤到懲前毖后：納稅信用修復(fù)的法理邏輯論及稅法上的納稅信用修復(fù)制度，需要談到兩個(gè)法律原則。一是行政法上的比例原則。比例原則是世界大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)行政法上一項(xiàng)重要的基本原則，包含適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則三個(gè)子原則，是指行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政機(jī)關(guān)還必須選擇對(duì)人民侵害最小的方式進(jìn)行。稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人進(jìn)行稅收征收管理，相關(guān)懲戒規(guī)則也需要遵循行政法上的比例原則。在行政法層面上，納稅信用修復(fù)制度在本質(zhì)上符合比例原則，也即稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施稅務(wù)懲戒行為時(shí)應(yīng)兼顧良善稅收征管秩序的實(shí)現(xiàn)和對(duì)納稅人的影響造成最小傷害。稅務(wù)懲戒行為固然是稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政管理職權(quán)，但若該職權(quán)的行使可能對(duì)納稅人的權(quán)益造成不成比例的不利影響，則該種影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)。二是稅法上的納稅人權(quán)利保護(hù)原則。在當(dāng)前“放管服”的背景下，納稅人權(quán)利被拔升到更高的層次，在稅收征管過(guò)程中讓納稅人得到充分尊重是此輪行政體制改革的重要目標(biāo)。納稅信用實(shí)際上是社會(huì)承認(rèn)的客觀化和實(shí)體化，納稅人可以從從這種客觀承認(rèn)中能夠獲得尊嚴(yán)和榮譽(yù)。對(duì)于有意通過(guò)自身主觀認(rèn)錯(cuò)并客觀補(bǔ)救的納稅人，應(yīng)當(dāng)允許其通過(guò)信用修復(fù)的方式來(lái)爭(zhēng)取和維護(hù)自身的正當(dāng)稅法權(quán)益，并達(dá)到稅法秩序的實(shí)質(zhì)要求。就納稅信用制度對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)征管效能而言，信用修復(fù)制度有利于提升征管效能，減少征管成本。首先，信用修復(fù)制度減少了稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)違法失信納稅人的稅務(wù)監(jiān)管壓力。就D級(jí)信用納稅人的管理而言，稅務(wù)機(jī)關(guān)公示有關(guān)信息并加強(qiáng)退稅審核與納稅評(píng)估，會(huì)加大稅務(wù)部門的征管壓力，降低稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政效能。納稅信用修復(fù)制度允許納入納稅信用管理的企業(yè)納稅人向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)納稅信用修復(fù)，可以減少稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)失信納稅人的監(jiān)管工作進(jìn)而降低稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收成本，使得對(duì)納稅人的不利影響限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)。其次，信用修復(fù)制度有利于提高納稅遵從度。納稅信用制度的失信懲罰僅是手段，根本目的在于提高納稅人的納稅遵從，從而使得稅收這種國(guó)家公共財(cái)政最主要的收入形式得到保障，起到實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共職能、提供公共產(chǎn)品的作用。從國(guó)家治理的角度而言，相關(guān)制度設(shè)計(jì)要從“以儆效尤”思維調(diào)整為“懲前毖后”原則，實(shí)行懲戒與教育相結(jié)合。“懲前毖后，治病救人”是毛澤東在1942年開(kāi)始的延安整風(fēng)運(yùn)動(dòng)中提出的重要方針，運(yùn)用在納稅信用管理中則體現(xiàn)為在征管實(shí)踐中需要避免一味實(shí)行懲戒而忽視教育，一味實(shí)行任職限制、高消費(fèi)禁止、融資限制、發(fā)行企業(yè)債券限制等處罰措施，而忽視給予企業(yè)自新的機(jī)會(huì)。三，從誠(chéng)信為本到法治規(guī)范：對(duì)納稅信用修復(fù)制度的誤區(qū)澄清誠(chéng)實(shí)信用是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道德基石。民法上的誠(chéng)信原則亦要求一切市場(chǎng)參加者在不損害他人利益和社會(huì)公益的前提基礎(chǔ)上，積極追求自己的正當(dāng)利益。所以，對(duì)于誠(chéng)信原則采取更高的管制要求，是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在歸類和價(jià)值需求的。但是，對(duì)于納稅信用修復(fù)制度，也要避免在具體的懲戒實(shí)踐中將信用信息無(wú)限擴(kuò)大化的傾向。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)均傾向于將信用信息作為單純的行政管理事項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)信用懲戒制度的威懾性，強(qiáng)調(diào)信用管理機(jī)制的管制功能。在一體兩面的角度來(lái)看，納稅人信用信息既是征管事項(xiàng)，也是權(quán)益事項(xiàng)。信用信息兼具公共屬性和私人屬性，其法益內(nèi)容既涉及國(guó)家和社會(huì)公共安全、利益及秩序，也包括個(gè)人隱私權(quán)在內(nèi)的人格權(quán)及其衍生的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在市場(chǎng)主體信用信息管理機(jī)制上，對(duì)于涉及公共安全、基本交易倫理等因素的信用信息予以記錄，但對(duì)于其他信息是否予以記錄需要謹(jǐn)慎考慮。納稅人的稅務(wù)信息對(duì)于企業(yè)而言十分重要，是市場(chǎng)評(píng)估的重要依據(jù)。如果過(guò)度強(qiáng)調(diào)對(duì)稅務(wù)信用信息的保護(hù)會(huì)增加信息使用者作出決策的時(shí)間，同時(shí)信息使用者以不完整的信息來(lái)判斷需求者的信用狀況，往往會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤，從而阻礙交易安全，但是如果一味提高稅務(wù)征信效率而忽視對(duì)企業(yè)稅務(wù)信息權(quán)利的保護(hù)，往往導(dǎo)致對(duì)信息主體權(quán)益的侵害。從域外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)在個(gè)人征信領(lǐng)域的立法較為發(fā)達(dá)，頒布了《誠(chéng)實(shí)信貸法》《公平信用報(bào)告法》《信用控制法》《公平信用結(jié)賬法》《公平信用和貸記卡披露法》等17部法律，共同規(guī)制美國(guó)征信行業(yè)的發(fā)展。美國(guó)雖然是判例法國(guó)家，但仍以成文法的規(guī)范形式對(duì)信用信息的收集、使用、發(fā)布、恢復(fù)和異議制度等進(jìn)行了較為完備的規(guī)則設(shè)定。在當(dāng)前和以后的一段時(shí)間，納稅信用制度需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善和發(fā)展：一是強(qiáng)調(diào)法治規(guī)范建設(shè)的基礎(chǔ)性地位。不能寄希望于這個(gè)信用修復(fù)制度信用能夠解決一切，首先還是加強(qiáng)稅收征管，加強(qiáng)稅收法治建設(shè)，納稅信用修復(fù)制度只能作為一種輔助性的手段來(lái)提升稅收效率、優(yōu)化征納秩序。二是要加強(qiáng)納稅信用制度的分類管理和識(shí)別能力建設(shè)。哪些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)納入納稅信息管理的范疇，哪些內(nèi)容可以選擇性納入納稅信息管理范疇，哪些內(nèi)容可以自動(dòng)修復(fù)，哪些內(nèi)容需要申報(bào)修復(fù)，都需要依據(jù)相應(yīng)規(guī)則和大數(shù)據(jù)系統(tǒng)進(jìn)行精細(xì)化安排。三是要特別注重納稅人權(quán)利保護(hù)。對(duì)于稅收征管問(wèn)題，納稅信用制度本身應(yīng)該有一個(gè)合理的邊界，法律的目的在于矯正而非懲罰，納稅信用修復(fù)制度具有彈性矯正納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間稅收征納關(guān)系正?；墓τ茫瑫r(shí)還要要建立完善的納稅信息異議處理和救濟(jì)機(jī)制。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》再次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提出應(yīng)當(dāng)構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能?！稕Q定》特別指出，國(guó)家行政管理必須堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。在新時(shí)期，稅收行政管理需要貫徹以人民為中心的理念，加強(qiáng)和完善稅收領(lǐng)域的國(guó)家治理，更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，充分激發(fā)蘊(yùn)藏在人民中的創(chuàng)造活力，才能確保國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民安居樂(lè)業(yè)。與此同時(shí)，稅收法定原則強(qiáng)調(diào)稅收要素法定，即要求納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅收優(yōu)惠等稅收基本要素應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定，納稅信用影響到納稅人權(quán)利，亦需要由法律明確規(guī)定。稅收制度設(shè)計(jì)和規(guī)則安排不僅要體現(xiàn)納稅人權(quán)利保護(hù)的精神，更要持續(xù)使得公民的獲得感、幸福感、安全感不斷增強(qiáng)。對(duì)于實(shí)踐中非主觀惡意、由于稅法知識(shí)不足，或者是稅收遵從意識(shí)不強(qiáng)導(dǎo)致的納稅信用問(wèn)題，本質(zhì)上屬于輕微違法行為的，盡量不要給予懲戒的手段，即使是給予懲戒，也應(yīng)當(dāng)允許納稅人在遵紀(jì)守法的情況下重新恢復(fù)納稅信用?？傮w來(lái)說(shuō)，納稅信用恢復(fù)制度是一個(gè)重要的制度規(guī)則創(chuàng)新，也是一個(gè)關(guān)鍵的社會(huì)治理手段，需要秉持良法善治的法治治理思維，使得好的制度能夠得到正確的落實(shí)。來(lái)源：源點(diǎn)信用

發(fā)布時(shí)間：2019-11-26

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